【裁判要旨】复议机关逾期不作出复议决定的，公民、法人或者其他组织可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关不作为，两种救济方式只能二者选其一。原告起诉原行政行为的，如果复议机关在一审程序中作出复议决定，法院应参照法律关于复议机关在法定期限内作出复议决定的相关规定进行审理。

案号　一审：(2018)鲁0102行初451号　二审：(2017)浙鲁01行终353号

【案情】

原告：山东省济南市天桥区力拓不锈钢门经营部(以下简称力拓经营部)。

被告：济南市人力资源和社会保障局(以下简称济南市人社局)。

第三人：李帅。

2018年4月12日，济南市人社局作出编号NoG2018040007工伤认定书(以下简称7号工伤认定书)，主要内容为：“2016年10月28日，李帅提交工伤认定申请材料，因缺少材料，当即开出补正通知书。2018年3月7日补正完结受理。根据提交的材料调查核实情况如下：2016年3月10日9时许，李帅和同事操作折弯机折钢板时不慎压伤左手。经医疗机构诊断为：左手舟骨骨折，左腕经舟骨、三角骨骨折月骨周围脱位(头、月脱位)，左尺神经损伤。李帅同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第三章第十四条第(一)项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤。如对本工伤认定决定不服的，可自收到本决定书之日起60日内向市人民政府申请行政复议，或者自接到本决定书之日起6个月内向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。”

2018年7月19日，力拓经营部对济南市人社局作出的7号工伤认定书不服，向济南市人民政府申请行政复议。经补正材料，济南市人民政府于2018年7月25日依法予以受理。2018年10月19日，济南市人民政府作出济政复决字〔2018〕217号行政复议决定书(以下简称217号复议决定)，维持济南市人社局所作7号工伤认定书的具体行政行为。

【审判】

一审法院经审理认为，行政诉讼法第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第57条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”根据上述规定，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，力拓经营部不服济南市人社局作出7号工伤认定书，于2018年7月18日向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府受理后，于2018年10月19日作出217号复议决定。而力拓经营部在该行政复议案件尚未审结的情况下，于2018年10月12日提起诉讼，不符合上述法律规定，裁定驳回起诉。

力拓经营部不服一审裁定，上诉称：力拓经营部向济南市人民政府申请行政复议后，其在法定期限内未作出答复，遂向法院提起诉讼，并不违反法律规定。请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。

二审法院认为，行政诉讼法第二十六条第三款、《行政诉讼法解释》第57条规定，公民、法人或者其他组织如果就原行政行为已经申请复议，在法定复议期限内不能再向人民法院提起诉讼。但是，如复议机关超过法定期限仍未作出复议决定，公民、法人或者其他组织可选择起诉原行政行为或起诉复议机关不作为，人民法院应当依法立案。本案中，根据原审法院查明的事实，上诉人力拓经营部在起诉原行政行为前，已经就涉案行政行为向济南市人民政府申请行政复议。从217号复议决定载明的复议申请受理时间以及作出复议决定时间看，至上诉人力拓经营部起诉时，济南市人民政府超过法定期限仍未作出复议决定，故上诉人力拓经营部依法有权向人民法院提起诉讼，人民法院应当予以立案。一审法院在未查明济南市人民政府是否在法定期限内作出复议决定的情况下，裁定驳回起诉，属适用法律错误，应予纠正。鉴于复议机关已作出复议决定，一审法院受理本案后，可向上诉人力拓经营部释明，由其申请追加复议机关为被告或依职权追加复议机关为被告，对原行政行为进行审查时，一并审查复议决定的合法性。二审法院裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

【律师评析】

一、行政复议与行政诉讼的关系

基于行政复议属于行政机关内部监督程序的性质以及司法最终原则的要求，通常情况下，行政复议与行政诉讼不能同时进行。除复议前置以及复议终局等情况外，利害关系人就某一事项，既可以选择行政复议也可以选择行政诉讼；如果已经选择行政诉讼，就不能再就同一事项选择行政复议。如果想选择两种救济方式，应该遵循先行政复议后行政诉讼顺序。

当然，公民、法人或者其他组织申请行政复议后又起诉原行政行为的，人民法院应否立案，应根据不同情况分别处理。法院经审查认定复议机关逾期不作出复议决定的，应立案，并及时将立案受理情况告知复议机关，复议机关应终止复议程序；如果行政机关不存在逾期不作出复议决定情形的，法院应裁定不予立案或者驳回起诉。公民、法人或者其他组织如果起诉复议机关不作为的，法院将复议机关列为被告进行审理即可。

二、复议机关逾期不作出复议决定，原告救济方式的选择

行政诉讼法明确规定，复议机关逾期不作出复议决定，原告既可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关不作为。现在，业界对原告能否两种救济手段同时进行存在一定的争议。一种观点是不可同时进行，主要理由如下：原告起诉原行政行为的，法院必然会对原行政行为的合法性作出评价。原告起诉复议机关不作为的，法院受理后确认复议机关存在不作为情形的效果，必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理，这显然违反一事不再理原则和司法最终原则。一种观点是可以同时进行，主要理由如下：根据行政诉讼法第一条的规定，行政诉讼法的立法目的既包括保护公民、法人和其他组织的合法权益，也包括监督行政机关依法行使职权。复议机关作为行政机关依法履行行政复议法定职责，其履行职责情况显然是行政诉讼审查范围，如果不允许原告起诉，不利于监督行政机关依法行使职权，有违立法目的。在法院实际处理过程中，鉴于原告已经就原行政行为选择了诉讼手段进行救济，责令复议机关进行实体处理已经无实际意义。法院经审查后，如果认定复议机关存在不作为情形，以违反法定程序为由确认违法即可。笔者赞同第一种观点。首先，司法最终原则决定了行政复议与行政诉讼是一种先后关系，除了法律规定行政复议决定为最终裁决的，原告对复议决定不服的，都可以提起行政诉讼。因此，在复议机关不作为情况下，原告直接起诉原行政行为，要求法院直接对原行政行为审查，就不能再提起一个目的是让复议机关对原行政行为合法性进行审查的诉讼。其次，行政复议在性质上属于行政机关内部监督程序，对复议机关的违法行为，行政复议法等有相应的惩处规定。即使不启动司法监督程序，复议机关及其工作人员如逾期不作出复议决定，也会受到相应的惩处。当然，法院可在裁定不予立案的同时，向复议机关提出司法建议。

三、原告起诉原行政行为，法院立案后作出裁判前，行政机关作出复议决定的，法院应如何处理

复议机关逾期不作出复议决定，原告起诉原行政行为，法院受理后作出裁判前，复议机关作出复议决定的，如果原告坚持起诉原行政行为的，在处理程序上宜参照法律关于复议机关在法定期限内作出复议决定的受理规定。理由如下：行政行为一经作出即具有确定力、公定力，未经有权机关依法撤销前，应视为合法。也即，复议决定是否因逾期而违法须经司法审查，在此之前应视为合法。法院应根据复议决定的结果分别作出处理：(一)复议决定全部或者部分维持原行政行为的，根据行政诉讼法的规定，应属于原行政行为机关和复议机关作被告的情形。法院一般可以采取以下处理方式：一是驳回起诉，向原告释明应以原行政行为机关和复议机关为被告，另行起诉；二是告知原告申请追加复议机关为被告，原告不同意追加的，直接列复议机关为被告，在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。为减少诉累，节约司法资源，笔者倾向于第二种处理方式。(二)当复议机关改变原行政行为的，裁定驳回起诉。

需要指出的是，当法院裁定驳回起诉，为保障原告的诉讼权利，其另行起诉的起诉期限应从驳回起诉裁定生效之日起而非收到复议决定之日起开始计算15日。

四、原告起诉时间是法院立案受理复议机关逾期不作出复议决定类案件的判断时点

实践中，部分原告起诉时隐瞒就同一事项已经向复议机关申请复议的情形，被告答辩后，法院才发现原告已经申请复议。对此类情形，法院应根据原被告的陈述答辩审查在原告起诉时复议期限是否已经届满。如果复议机关在原告起诉时，不存在逾期不作出复议决定情形，即使在诉讼过程中，复议机关逾期不作出复议决定，法院也应裁定驳回起诉，告知原告另行起诉。此规定，既是尊重行政机关内部监督机制的需要，也能敦促当事人按照法律规定的救济手段和顺序主张权利。