【裁判要旨】

行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人和其它组织的合法权益不受行政机关的行政行为的侵犯。因此，行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，而该行为能够对于公民、法人和其它组织的合法权益产生影响。政府领导在企业内部的讲话并未产生行政法上的权利义务关系，不属于具体行政行为，不应作为行政复议的对象。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5590号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：秦桂芹，女，1958年6月11日出生，汉族，住山东省青岛市。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：袁淑芬，女，1954年2月1日出生，汉族，住山东省青岛市市北区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：卜善江，男，1966年2月25日出生，汉族，住山东省青岛市市北区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：卜善芬，女，1956年2月2日出生，汉族，住山东省青岛市市北区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：雷淑珄，女，1937年4月6日出生，汉族，住山东省青岛市市北区。

以上五上诉人的共同委托代理人陈鸿峻，山东永康律师事务所律师。

以上五上诉人的共同委托代理人刘玉梅，山东永康律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省青岛市人民政府，住所地：山东省青岛市香港中路11号。

法定代表人张新起，该市人民政府市长。

再审申请人秦桂芹、袁淑芬、卜善江、卜善芬、雷淑珄（以下简称秦桂芹等五人）因诉被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）要求撤销告知书一案，不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终1061号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员张艳、代理审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

秦桂芹、袁淑芬、卜善江、卜善芬、雷淑珄以青岛市政府的领导进行虚假宣传，导致其投资损失为由，向山东省青岛市中级人民法院提起诉讼，请求依法确认青岛市政府的虚假宣传行为违法，并判令其赔偿损失。

一审法院查明：2015年11月27日，秦桂芹等五人向青岛市政府提交行政复议申请书，请求事项为：1、依法确认青岛市政府虚假宣传行为违法；2、赔偿秦桂芹等五人损失170万元。青岛市政府收到该复议申请后，于2015年11月30日作出青政复办告字[2015]90号告知书（以下简称90号告知书），内容为：“秦桂芹、袁淑芬、卜善江、卜善芬、雷淑珄：你提交的材料，本机关于2015年11月30日收悉。经审查，本机关认为，该事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的复议事项。根据《山东省行政复议条例》第十八条第二款的规定，现将你的材料予以退回。”庭审中，秦桂芹等五人明确其第一项请求事项中所称的虚假宣传行为，指的是青岛市政府领导参加青岛齐能化工有限公司年中总结大会的讲话。秦桂芹等五人对90号告知书不服，提起本案行政诉讼。

山东省青岛市中级人民法院一审认为：《山东省行政复议条例》第十八条规定：“行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：（一）行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人；（二）行政复议申请不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；……行政复议机关收到不属于行政复议事项的信函后，予以退回，并书面告知退回理由。”本案中，秦桂芹等五人所提出的复议申请针对的是领导讲话，而领导讲话并不属于行政复议范围，因此青岛市政府所作出的告知内容正确。依照《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（二）项之规定，对此应作出不予受理决定，而非使用告知书的形式，但鉴于所告知的内容合法正确，故对90号告知书的合法性予以确认。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回秦桂芹等五人的诉讼请求。

秦桂芹等五人不服一审法院判决，提起上诉。

山东省高级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”本案中，秦桂芹等五人以青岛市政府领导的讲话侵害其合法权益为由申请行政复议，而本案领导的讲话不具有强制力，不属于行政复议的受案范围。青岛市政府于2015年11月30日收到秦桂芹等五人提出的行政复议申请，经审查后，当日作出90号告知书，告知秦桂芹等五人请求事项不属于行政复议事项，并无不当。虽然青岛市政府对该复议申请作出了告知书，而未作出不予受理决定，但该瑕疵不足以否定青岛市政府已履行行政复议审查并书面告知的法定职责。综上，该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，于2016年8月18日作出(2016)鲁行终1061号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

秦桂芹等五人对这一判决不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法重新审理本案或发回重审。主要事实和理由为：二审法院认为本案被申请人领导讲话不属于具体行政行为缺乏事实和法律支持，据此作出了裁定维持原一审判决，是严重事实不清和适用法律错误。本案中，被申请人领导在特定公开场合的讲话显然起到了虚假宣传的效果，直接导致了申请人的错误投资行为，客观上该行政行为已经侵害了申请人的权益。

本院认为：行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人和其它组织的合法权益不受行政机关的行政行为的侵犯。因此行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，而该行为能够对于公民、法人和其它组织的合法权益产生影响。本案中，从一、二审查明的事实来看：再审申请人申请复议的对象是本案再审被申请人的领导在企业内部的讲话，这一讲话并未产生行政法上的权利义务关系，不属于具体行政行为，故依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，再审被申请人告知申请人其请求事项不属于行政复议事项，并无不当。至于再审被申请人复议时程序存在瑕疵，不应制作告知书，而应依法作出不予受理决定书，一、二审法院均已指出其程序瑕疵，但是该瑕疵不影响再审申请人的合法权益，故再审申请人申请再审缺乏相应的事实和法律依据，一、二审法院的判决符合法律规定。

综上，秦桂芹等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人秦桂芹、袁淑芬、卜善江、卜善芬、雷淑珄的再审申请。

审　判　长　　王振宇

审　判　员　　张　艳

代理审判员　　杨　军

二〇一七年九月二十九日

书　记　员　　宋芳菲