案件索引：（2020）最高法行再270号

本院认为，再审申请人董紫平系主张再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办未按照《答复意见》向其发放5万元入住奖励而提起本案诉讼，现阶段的核心问题是再审申请人的起诉是否符合法定起诉条件，尚不涉及再审申请人起诉时所提诉讼请求在实体上是否应予支持的问题。

在诉讼类型上，再审申请人提起的本案诉讼系给付之诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第十二条第一款第三项、第六项、第十项、第十二项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，公民、法人或其他组织系认为行政机关未依其申请作出特定行政行为致使其合法权益受到侵犯而提起给付之诉。在目前的行政诉讼实践中，给付之诉可被视为宽泛意义上的履行法定职责之诉。该种诉讼之所以被提起，系因公民、法人或其他组织基于在起诉之前的行政程序中发生的特定事实，主张其合法权益由于行政机关未作出特定行政行为而受到了侵犯。这种诉讼主张决定了给付之诉审理和裁判的对象，包括对法定起诉条件的审理和裁判，与对诉讼请求在实体上是否应予支持的审理和裁判。在此前的行政程序中，申请行政机关作出的特定行政行为既可以是具有权利义务调整内容的行政行为，又可以是这种产生法律效果的行政行为之外的其他行政行为。行政机关未作出特定行政行为可以表现为行政机关明示拒绝了申请，也可以表现为行政机关逾期未作处理，还可以表现为行政机关作出的行政行为未达到预期。公民、法人或其他组织提起该种诉讼的根本目的是请求判决行政机关作出其所申请的行政行为。此即反映在给付之诉的诉讼请求上。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第一款第二项规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。此亦体现在给付之诉的判决方式上。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“……原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”；第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”；第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”；第七十四条第二款第三项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”；第九十二条规定：“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。根据《答复意见》第四条，结合该意见第三条，及按照《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》，5万元入住奖励系由再审被申请人临渭区政府成立的拆迁工作指挥部向滨河大道工程延伸段拆迁安置群众发放，按户计发，再审被申请人临渭区政府应对该指挥部的行为承担法律责任，故再审申请人对再审被申请人临渭区政府的起诉具有事实根据。本案并无证据证明再审被申请人临渭区人民办应对该指挥部的行为承担法律责任，故再审申请人对再审被申请人临渭区人民办的起诉则不具有事实根据。

给付之诉原告诉讼主体资格的认定，亦主要是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定进行。以上文述及的《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》相关规定为体系背景，给付之诉案件原告诉讼主体资格中利害关系的判断应着眼于公民、法人或其他组织与行政机关未作出其所申请的行政行为有无利害关系，而非与行政机关的其他行为有无利害关系。因袭司法实践积累，可将给付之诉案件原告诉讼主体资格中利害关系的判断进一步析分为三个要件：一是合法权益范围要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织主张的属于一种合法权益。公民、法人或其他组织可以相关法律、行政法规，行政规范性文件，行政机关的承诺等为据主张行政机关应作出特定行政行为。若欠缺相关的请求权基础，则不满足该要件。二是合法权益个别化要件，即提起诉讼的公民、法人或其他组织可能享有这种合法权益。由于提起诉讼的公民、法人或其他组织在给付之诉中主张其享有合法权益的请求权基础和对行政机关是否应作出其所申请的行政行为的审查依据是重合的，此处仅是法定起诉条件的审查，不宜触及在实体上是否应对判令行政机关作出特定行政行为的诉讼请求予以支持的问题，故只要证据材料能够证明可能享有这种合法权益即可。若提起诉讼的公民、法人或其他组织根本不可能享有这种合法权益，则不满足该要件。三是合法权益受侵犯要件，即假定提起诉讼的公民、法人或其他组织享有这种合法权益，行政机关不作出其所申请的行政行为致使其享有的这种合法权益受到或将会受到侵犯。概括而言，第一个要件要求确定性，即确定地属于一种合法权益；第二个、第三个要件则仅要求可能性，即可能享有这种合法权益、可能受到行政机关未作出特定行政行为的侵犯。具体到本案，根据《答复意见》第四条，由拆迁工作指挥部按户发放的5万元入住奖励是延期交房的补偿，故再审申请人主张再审被申请人临渭区政府向其发放5万元入住奖励是一种合法权益。根据《答复意见》第四条，5万元入住奖励系按户计发。再审申请人主张其在案涉房屋拆迁时早已系独立生活的1户，为其提交的《拆迁安置补偿协议》第四条载明的“共3户”中的1户,且拆迁工作指挥部拖延交付其户获得的1套安置房。结合《答复意见》第三条，由拆迁工作指挥部按户发放的5万元入住奖励并非延期交房违约金。二审法院（2018）陕行终348号行政裁定针对的是***以《拆迁安置补偿协议》为基础请求判令再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办补发其二子延期交房违约金的诉讼，与本案涉及的行政法律关系不同。现阶段的证据难以证明再审申请人不属于《答复意见》第四条规定的“每户”的范围。故再审申请人可能享有这种合法权益。随之，拆迁工作指挥部拒绝向再审申请人发放5万元入住奖励可能使再审申请人的合法权益受到侵犯。故再审申请人具有对再审被申请人临渭区政府提起诉讼的原告诉讼主体资格。一、二审法院认定再审申请人不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，构成适用法律错误，依法应予纠正。

在法定起诉期限内提起诉讼系法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。就给付之诉而言，起诉期限的适用亦是以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定为基础，特殊之处在于起算点为“知道或者应当知道”行政机关未作出其所申请的特定行政行为之日。例如，对于行政机关逾期未作处理的情形，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”再审被申请人临渭区政府主张以再审申请人之父***领取安置房钥匙及3万元入住奖励的2014年7月起算再审申请人提起本案诉讼的起诉期限，缺乏法律依据。且依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”之规定，再审被申请人临渭区政府应当提供证据证明再审申请人提起本案诉讼超过法定起诉期限。再审被申请人临渭区政府未提交有效证据证明再审申请人提起本案诉讼超过此类给付之诉适用的六个月的起诉期限，故难以认定已构成《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定的情形。

综上，基于本案现有证据，再审申请人对临渭区人民办提出的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定；对临渭区政府提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定的负面情形。一审法院裁定驳回董紫平起诉的处理结果部分不当，二审法院适用法律部分有误，维持一审法院裁定驳回董紫平起诉的处理结果亦有不当，依法应予纠正。