在拓维日常服务房地产项目、产业投资项目及代理土地房屋征迁纠纷案件，经常遇到企业及个人对同样是拆迁却被分别适用集体征收、国有土地上房屋征收或土地收购的不同程序来实施的问题，而且其间还都能见到土地储备机构的身影，不知如何甄别其主体地位和职责。

1.土地储备机构是非营利的、专职从事土地储备的公益类事业单位

2016年2月，财政部、原国土资源部、中国人民银行及银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），部署清理压缩了现有土地储备机构，实行一县级行政区划只能设置一个土地储备机构、统一隶属于国土资源部门管理，并统一划为公益一类事业单位，严格实行名录制管理；剥离了土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，并堵上了土地储备机构举借土地储备贷款的大门。

2018年1月，原国土资源部、财政部、中国人民银行及银监会联合修订并印发的《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）以及财政部、原国土资源部印发的《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）则是从土地储备机构设置、制度建设、职能明晰及资金财务管理，对2007年的旧办法的规定进行了系统化修订，由此形成了现行的土地储备管理制度。

根据上述规定，土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、纳入名录制管理、承担本行政辖区内仅有的负责土地储备工作的公益一类事业单位。土地储备机构的土地储备资金来源于：财政部门在土地出让收入中已经明确安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等费用，国有土地收益基金，发行地方政府土地储备专项债券所筹集的资金等可用于土地储备的财政资金。

2.从土地储备范围看土地储备机构的主体地位和作用

《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）第三（八）点规定了土地储备的范围主要包括了四大类：

1.依法收回的国有土地；

2.收购的土地；

3.行使优先购买权取得的土地；

4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地。

对应上述四类可纳入储备土地，律师逐一就土地储备机构在其间的主体作用分析如下：

01.依法收回国有土地

1、《土地管理法》第58条规定了可以收回国有土地使用权的6种情形。其中规定，对“为公共利益需要使用土地的”及“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”两种情形收回国有土地的，应当对土地使用权人给予适当补偿。在收回国有土地的程序上，《土地管理法》第58条还具体规定了“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。因此，此类收回国有土地的实施主体应当是政府的土地行政主管部门，而且必须由土地行政主管部门报有权的政府批准后方可实施收回土地的行政行为。

此外，还有可能存在的就是土地行政主管部门通过闲置土地处置程序依法收回土地，移交由土地储备机构纳入土地储备。

律师认为，在此类的国有土地收回中，土地储备机构作为隶属于土地行政主管部门的事业单位，并不是收回土地的实施主体，而是收回土地时支付补偿费用的机构，以及收回土地后接受土地行政主管部门的移交并组织必要的前期土地开发及土地管护的机构。

2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定了为公共利益的需要可以由市、县级人民政府作出征收决定的具体情形。《条例》第13条第1款、第3款还规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

在此类征收国有土地上房屋同时收回国有土地的，市、县级人民政府作出的房屋征收决定，一般都会就“决定征收房屋并同时收回国有土地使用权”予以具体明确，而无须再根据《土地管理法》第58条第1款的规定，系由土地行政主管部门报经有权政府批准后作出的收回土地决定。土地储备机构也只是收回土地时支付拆迁补偿费用的机构，以及在房屋征收部门实施完成房屋征收补偿安置及拆迁后接受土地移交、并组织实施土地管护的机构。

在此，还必须指出的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”中规定的“房屋征收实施单位”，是接受房屋征收部门委托，从事国有土地上房屋征收与补偿具体工作，并按照委托合同约定向征收部门收取服务费用的单位。一般情况下，房屋征收实施单位都是企业法人。而土地储备机构则是公益类的事业单位，承担的是房屋征收项目的拆迁补偿费用支出职责，其不应接受委托房屋征收部门的委托，去直接承担房屋征收的实施工作。

02.收购土地

根据《物权法》第3条“平等保护国家、集体和私人的物权”的原则以及《土地管理法》第13条“ 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，任何单位或个人想从依法取得并依法登记的土地使用权人处取得土地，就必须本着平等、自愿的原则，按照《合同法》的规定，通过协商、有偿的方式来实现。

律师认为，在此类的土地收购中，土地储备机构是其中一方的民事主体。土地储备机构在实施土地收购中形成的法律关系，属于民事法律关系。

03.行使优先购买权取得土地

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条规定“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”；《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。”

在此，律师仅简单从理论上，对土地储备机构如行使土地优先购买权谈几句要点，不作展开阐述：1、先建立起要求各类土地二级交易均必须进场实施的有形市场及交易管理规则；2、市、县人民政府定期、及时地公布基准地价、标定地价；3、市、县人民政府建立并公布行使土地优先购买权的土地交易干预制度；4、市、县人民政府委托主管土地二级交易市场的行政部门及时对明显低价转让土地的行为作为认定并通知交易双方；5、市、县人民政府作出认定交易双方的土地转移无效，以及委托土地储备机构行使土地优先购买权的决定；6、由土地储备机构具体行使优先权，直至付诸法律途径，强制交易并优先购买相关土地。

律师认为，在此类的行使优先购买权取得的土地中，土地储备机构是受政府委托实施行政行为，应当属于行政法律关系。

当然，在实践中，鉴于各地建设用地二级市场建设基本上都没有实体化，在各级不断压缩行政许可、行政审核事项的背景下，实际的土地交易，特别是出让性质的土地交易，只要符合《城市房地产管理法》第39条规定的转让条件，一般直接就在不动产登记机构办理转移登记。许多地方政府实际上就从未行使过土地的优先购买权，也谈不上土地储备机构根据政府的委托来行使该权力的可能。

04.征收土地

根据《土地管理法》第46条第1款及《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地依法获批后，发布征地公告并组织实施征地的主体是县级以上地方人民政府。土地行政主管部门是牵头拟定及公告征地补偿安置方案，并报经市、县人民政府批准后组织实施征地补偿安置的主体。土地储备机构虽然隶属于土地行政主管部门，但并不是组织实施征地补偿安置的主体，而只是其承担的土地储备项目涉及征地事务中的征地补偿安置费用的支出主体。

当然，在具体实施征地中，各地的土地行政主管部门如委托土地储备机构实施征地，土地储备机构就可以土地行政主管部门名义行使征地前告知、组织听证、办理征地补偿登记、发布征地补偿安置方案公告、签署《征地补偿安置协议》（注：该签署协议行为并非法程序）、实施拆迁及支付征地补偿安置费用等行政行为，并可能因此在发生纠纷的情况下，作为第三人参加到相关行政复议、行政诉讼中。

此外，在实施征地中涉及征收集体土地上房屋征收补偿的，有些县级以上地方人民政府在发布征地公告中明确由土地行政主管部门将集体土地上房屋征收补偿安置事项委托给房屋征收部门，或者由土地行政主管部门在发布的征地补偿安置方案公告中将房屋征收补偿安置事项委托给房屋征收部门，由房屋征收部门参照国有土地上房屋征收的程序和标准实施房屋征收。在此情况下，土地储备机构就只是征地和拆迁补偿安置费用的支出机构，不大可能因为征收集体土地上房屋发生的纠纷而介入相关行政复议或行政诉讼。