案例索引：（2018）最高法行申3005号

本院经审查认为，本案的争议焦点为再审申请人通过制定《回迁安置方案》将《成本价购房合同》中的售房单价3500元每平方米调整为4500元每平方米的合法性问题。根据再审申请人的再审申请理由，该争议焦点涉及到两个关键问题，一是《成本价购房合同》中约定的3500元每平方米售房单价是否为最终定价；二是《回迁安置方案》规定售房单价为4500元每平方米是否合法。

一、关于《成本价购房合同》中约定的3500元每平方米售房单价是否为最终定价的问题。

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。行政协议既具有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为公私合意产物的“合同性”。既然行政协议由当事人双方协商订立，体现公私合意，那么对行政协议条款内容的理解，就需要严格遵照合同法等民事法律规范的规定及契约精神。本案，再审申请人与被申请人订立的《成本价购房合同》，是再审申请人在履行征收法定职责过程中，与被申请人协商订立，属于一种行政协议。《成本价购房合同》第二条约定：“双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行售购房。”从“双方共同遵守”的文字表述看，“成本单价3500元/平方米”是明确的、不可更改的。而且，整个《成本价购房合同》除此处出现了一个“基本确认”之外，没有其他条款再次出现该表述，也没有出现对“基本确认”的解释、说明内容，更没有出现对成本单价随情势进行变更的内容。因此，仅仅以“基本确认”来认定“成本单价3500元/平方米”不具有确定性，不符合《成本价购房合同》约定内容的上下文语言逻辑，也不符合正常人的一般理解，更不是被申请人签约时的真实意思表现。另外，《成本价购房合同》第九条约定：“本合同生效后，任何一方不得更改合同内容。双方都认为需要变更合同内容时，需报市有关部门批准。”该条约定也从侧面反映了合同内容的确定性和完整性，从而否认了再审申请人提出的成本单价3500元/平方米非最终定价的说法。

再审申请人提出应结合《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》中有关“暂定”的表述来理解《成本价购房合同》中的“基本确认”表述。一方面，《成本价购房合同》系再审申请人与被申请人合意的结果，在被申请人不知道上述会议纪要的存在、更不知道其内容的情况下，被申请人不可能对该会议纪要有所理解，并进而将“暂定”的意思贯穿于“基本确认”之中。基于此，二审法院将会议纪要理解为内部性文件，不对外发生效力，不无道理。另一方面，“暂定”的意思为临时性，“基本确认”的意思为八九不离十，大体上确定认可，两者的意思相去甚远。虽《成本价购房合同》写明了“基本确认”，但是在签合同时双方如果没有对成本单价要求变动的意思表示，约定的成本单价应理解为确定的、不可变更的，较为合理。故，再审申请人的上述主张，不具有合理性，本院不予支持。再审申请人还主张，《成本价购房合同》第三条中“基准应交房款”的约定印证了“基本确认的成本单价3500元/平方米”的非最终性。其实，《成本价购房合同》第三条的约定为“基准应交房款为245000元（大写：贰拾肆万伍仟元），本合同签订时一次性付清。超面积房款在实际购房安置时另行结算。”根据该条约定的前后两部分内容看，将“基准应交房款”理解为与“超面积房款”相对应的内容更为合理，而非是对“基本确认”的进一步说明。

二、关于《回迁安置方案》规定售房单价为4500元每平方米是否合法的问题。

鉴于《成本价购房合同》约定的“成本单价3500元/平方米”是确定的、最终的成本单价，再审申请人与被申请人都要本着诚实信用的原则，遵守双方达成的合同约定。在没有约定再审申请人具有变更合同权利时，其不得单方将《成本价购房合同》中已经约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”。这也是《成本价购房合同》第九条约定内容的体现。当然，由于行政协议的“两面属性”，其既采用了合同的方式，又保留了行政行为的属性。一方面，行政机关应当与协议相对人平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。特定情形下，法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，意即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。具体到本案，在《成本价购房合同》未对再审申请人单方解除合同、变更合同内容作出约定情况下，再审申请人单方作出《回迁安置方案》，将合同约定的“成本单价3500元/平方米”调整为“4500元/平方米”，就是其行使行政优益权的表现，但行政机关的行政优益权不得随意行使，否则即为违法。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。虽然行政诉讼法将违法变更、解除行政协议的行为纳入到行政诉讼的受案范围，但法律对行政机关如何行使行政优益权并未作出明确规定。既然行政优益权是行政机关的单方行为，而且《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定中也使用了“违法变更、解除”的表述，那么人民法院对行政机关行使行政优益权的审查就是合法性审查。行政机关行使行政优益权就要具备为了公共利益或者存在其他法定事由的前提条件，具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利。具体到本案，再审申请人通过《回迁安置方案》将成本单价“3500元/平方米”变更为“4500元/平方米”，也需要具备上述条件。当然，对上述前提条件、事实根据、正当程序的证明责任由再审申请人承担。然而，根据再审申请人提供的证据，结合一、二审审理情况，再审申请人作出《回迁安置方案》，规定售房单价为4500元每平方米，不具有合法性。二审法院据此撤销一审判决，撤销《回迁安置方案》第六条中“成本价购房70㎡价格为4500元/㎡”的规定，并无不当。