【本案看点】

医药企业维护自身权益的方式

涉及医药行业的行政垄断争议

普通行政诉讼中原告主体资格的认定标准

行政法意义上的“利害关系”

【裁判文书】

文书标题：北京市高级人民法院（2018）京行终6353号行政裁定书

裁判日期：2019年1月30日

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条

【当事人】

上诉人（一审原告）：广州柏赛罗药业有限公司。

被上诉人（一审被告）：国家市场监督管理总局。

【审理经过】

上诉人广州柏赛罗药业有限公司（以下简称柏赛罗公司）要求国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）履行查处反垄断行为职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京01行初966号行政裁定，向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院受理后，依法组成合议庭进行审理。上诉人柏赛罗公司的委托代理人陈碧宁，被上诉人市场监管总局的委托代理人陈立波到庭参加了诉讼。2019年1月30日，北京市高级人民法院判作出终审裁定。

【案件情况】

柏赛罗公司向一审法院诉称：

柏赛罗公司针对深圳市卫生和计划生育委员会（以下简称深圳卫计委）和深圳市全药网药业有限公司（以下简称全药网）的垄断行为，于2018年4月10日向市场监管总局寄送了《监督申请书》，请求市场监管总局查处深圳卫计委和全药网的垄断行为、全药网违反两票制和违反药品招标代理机构不得从事药品经营活动的违法行为，市场监管总局至今未履行其监督查处垄断行为的法定职责。深圳市卫计委只允许一家采购组织提供药品集团采购服务，限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网提供的服务。全药网又实施了限定药品配送企业的垄断行为，该行为限制了医疗机构选择药品配送企业的自主权，是违反《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）第三十二条的垄断行为。综上，请求判决市场监管总局履行监督查处深圳卫计委和全药网垄断行为的法定职责。

市场监管总局向一审法院辩称：

一、市场监管总局已经履行法定职责。2016年原中华人民共和国国家发展和改革委员会价监局根据企业和行业协会的反应，对深圳市卫计委推行公立医院药品集团采购改革试点过程中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查。目前该案件仍在处理过程中，不能重复查处。针对柏赛罗公司举报涉及的全药网违反两票制和违反药品招标代理机构不得从事药品经营活动的事项，市场监管总局已转原国家食品药品监督管理总局处理。二、柏赛罗公司不具有提起本案诉讼的原告资格。反垄断法的立法目的在于保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。市场监管总局是否就柏赛罗公司举报事项开展调查或处罚，对柏赛罗公司的权益不产生直接影响，故其不具有提起本案诉讼的原告资格。综上，请求法院判决驳回柏赛罗公司的诉讼请求。

一审法院经审理查明：

2018年4月11日，市场监管总局收到柏赛罗公司提交的监督申请书，监督请求为：1.请求查处、纠正深圳卫计委在深圳市公立医院药品集团采购中的行政垄断行为；2.请求查处、纠正全药网在深圳市公立医院药品集团采购中违反两票制的违法行为；3.请求查处、纠正全药网在深圳市公立医院药品集团采购中违反药品招标代理机构不得从事药品经营活动的违法行为。后认为市场监管总局不履行法定职责，于2018年7月2日向一审法院提起诉讼。

一审法院认为：

关于柏赛罗公司要求市场监管总局履行查处全药网违反两票制和药品招标代理机构不得从事药品经营活动的职责一节，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条第三项规定，当事人提起行政诉讼应当具有事实根据。《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》第二十三条第一款规定，药品招标代理机构不得从事药品经营活动。对进行药品经营性交易的，视为无证经营药品，由药品监督管理部门按照《中华人民共和国药品管理法》（以下简称药品管理法）的有关规定依法处理。而《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见》中规定：“对企业违反‘两票制’要求的情况，食品药品监管部门应当及时通报所在省份药品集中采购机构。涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。”根据前述规定，柏赛罗公司的举报涉及的全药网违反两票制和药品招标代理机构不得从事药品经营活动的行为，市场监管总局并不具有查处职责。因此，柏赛罗公司要求市场监管总局针对该申请履行法定职责而提起的本案诉讼不具有事实依据。

关于柏赛罗公司要求市场监管总局履行监督查处深圳卫计委和全药网垄断行为的法定职责一节，行政诉讼法第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此，本案的焦点在于柏赛罗公司以其主张的受害者地位，是否具有进一步通过行政诉讼等法律途径，要求市场监管总局履行监管职责的请求权。

首先，行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政诉讼法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。

其次，市场监管总局应当且仅应当为整个市场之秩序及所有消费者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据反垄断法第一条的规定，为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。但对于垄断行为的监管并不直接对个别消费者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的消费者合法权益，应当且仅应当是所有不特定消费者的集合性权益。市场监管总局通过对整个市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的市场主体能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有消费者共同权益的平等保护。因此，个别消费者或者柏赛罗公司所主张的受害者并不具有要求市场监管总局为其个人利益而履行监管职责的请求权。因此，柏赛罗公司因要求市场监管总局履行对垄断行为进行调查的法定职责而提起的本案诉讼，亦应予以驳回。

综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回柏赛罗公司的起诉。

柏赛罗公司不服一审裁定，以一审裁定适用法律错误、上诉人自身合法权益受到垄断行为侵害、被上诉人依法应履行监督职责等提起上诉，请求二审法院撤销一审裁定，判决被上诉人履行监督查处深圳市卫计委和全药网垄断行为的法定职责。

市场监管总局坚持一审答辩意见，对一审裁定没有提出异议。

【裁判理由】

北京市高级人民法院认为：

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应以其与行政行为有利害关系为前提条件。根据行政诉讼法第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。前述法律所述有利害关系的公民、法人或者其他组织，是指其合法权益可能直接受到行政行为侵害的特定利害关系人，而非不特定的社会公众。根据反垄断法第一条的规定，为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。但对于垄断行为的监管并不直接对个别生产或经营企业等主体所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护应当是所有不特定消费者和各市场主体的集合性权益。市场监管总局通过对整个市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的市场主体能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有消费者和市场主体共同权益的平等保护。参照《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》第五条规定，任何单位和个人均有权向工商行政管理机关举报涉嫌垄断行为，但只有在举报人与所举报的事项存在法律上利害关系的情形下，举报人方能针对行政机关职责履行行为提起行政诉讼。因此本案中，柏赛罗公司以所主张的作为参与2016年深圳市公立医院药品集团采购的药品生产企业的受害者地位，其并不具有要求市场监管总局为其企业利益而履行监管职责的请求权。柏赛罗公司要求市场监管总局履行监督查处深圳市卫计委和全药网垄断行为的职责，但市场监管总局是否就深圳市卫计委和全药网构成市场垄断、是否开展调查或处罚，并非对柏赛罗公司的合法权益产生直接影响。因此，柏赛罗公司与请求市场监管总局履行上述职责之间不具有行政法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告资格。

另，关于柏赛罗公司要求市场监管总局履行查处全药网违反两票制和药品招标代理机构不得从事药品经营活动的职责一节，根据行政诉讼法第四十九条第三项规定，当事人提起行政诉讼应当具有事实根据。《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》第二十三条第一款规定，药品招标代理机构不得从事药品经营活动。对进行药品经营性交易的，视为无证经营药品，由药品监督管理部门按照药品管理法的有关规定依法处理。而《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见》中规定：“对企业违反‘两票制’要求的情况，食品药品监管部门应当及时通报所在省份药品集中采购机构。涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。”参照前述规定，柏赛罗公司举报涉及的全药网违反两票制和药品招标代理机构不得从事药品经营活动的行为，市场监管总局并不具有查处的法定职责。因此，柏赛罗公司要求市场监管总局针对该申请履行法定职责而提起的本案诉讼亦不具有事实依据。

【裁判结果】

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回柏赛罗公司的起诉并无不当，北京市高级人民法院应予维持。柏赛罗公司的上诉请求和理由，缺乏事实和法律依据，北京市高级人民法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，北京市高级人民法院裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。